Por Ana Luisa Araujo de Oliveira e Jacyara Silva de Paiva

Durante décadas, o principal desafio das ações afirmativas foi conquistar reconhecimento jurídico. Hoje, o desafio é outro: garantir que os direitos reconhecidos produzam resultados concretos.

Em 1888, o Brasil aboliu juridicamente a escravidão. A Lei Áurea extinguiu o regime escravista, mas não promoveu reparação, nem assegurou acesso à terra, à educação, ao trabalho ou à cidadania para a população negra após mais de três séculos de escravização. A liberdade foi reconhecida pelo direito, enquanto a exclusão permaneceu estruturando as instituições da República.

Mais de um século depois, a percepção social revela a permanência dessa desigualdade. Pesquisa realizada pelo Ipec, a pedido do Instituto Peregum e do Projeto SETA, mostrou, em 2023, que 81% dos entrevistados concordavam que o Brasil é um país racista, enquanto apenas 11% reconheciam ter atitudes ou práticas racistas. O dado evidencia uma dificuldade central para o enfrentamento do racismo: reconhecer sua existência sem necessariamente identificar seus mecanismos de reprodução.

Foi nesse contexto histórico que os movimentos negros construíram parte significativa do atual marco jurídico da igualdade racial. Essa mobilização impulsionou a constitucionalização da igualdade material, a formulação das políticas de ação afirmativa, decisões do Supremo Tribunal Federal e compromissos internacionais, como a Convenção Interamericana contra o Racismo, incorporada ao ordenamento brasileiro pelo Decreto nº 10.932/2022.

As conquistas alcançadas demonstram que a luta pelas ações afirmativas foi, em grande medida, uma disputa pelo reconhecimento jurídico do direito à reparação histórica. O momento atual, entretanto, exige uma mudança de foco.

Propomos compreender essa etapa como o início de uma segunda geração das ações afirmativas. Se a primeira foi marcada pela conquista do reconhecimento jurídico da igualdade material e do direito à reparação, a segunda será definida pela capacidade das instituições de transformar esses direitos em resultados concretos.

É nesse ponto que surge o conceito de governança antirracista.

Entendemos por governança antirracista a capacidade institucional do Estado de transformar direitos formalmente reconhecidos em igualdade material por meio de mecanismos permanentes de transparência, monitoramento, avaliação, participação social e responsabilização. Não se trata apenas de uma forma de gestão, mas de um paradigma de implementação das políticas de igualdade racial, orientado à identificação, prevenção e correção de práticas institucionais que reproduzem desigualdades.

Essa perspectiva parte de uma constatação: o racismo institucional também opera por meio de normas, procedimentos administrativos, processos decisórios e práticas organizacionais que, mesmo sob aparência de neutralidade, podem produzir resultados racialmente desiguais. Por isso, uma política afirmativa não pode ser avaliada apenas pela existência da norma ou pela previsão de determinado percentual de reserva. É preciso acompanhar como as vagas são distribuídas, quantas são efetivamente ocupadas, quem é nomeado e quais resultados a política produz.

Entendemos por governança antirracista a capacidade institucional do Estado de transformar direitos formalmente reconhecidos em igualdade material por meio de mecanismos permanentes de transparência, monitoramento, avaliação, participação social e responsabilização

Por essa razão, o principal desafio da governança antirracista não é apenas ampliar direitos, mas garantir sua efetividade, identificando e eliminando os mecanismos institucionais que impedem sua concretização. O maior risco das ações afirmativas raciais no século XXI talvez não seja sua revogação formal, mas sua neutralização silenciosa por agentes que reproduzem o racismo institucional.

A experiência da Lei nº 12.990/2014 demonstra esse desafio. A norma reservou 20% das vagas dos concursos públicos federais para pessoas negras. Entretanto, sua implementação revelou que a existência da reserva legal não garantia, por si só, sua aplicação efetiva.

Dados sobre sua implementação indicam que apenas 5,6% dos ingressos no serviço público federal ocorreram por meio das cotas raciais e que, nas universidades federais, somente 1,6% das nomeações para o cargo de Professor do Magistério Superior decorreram da aplicação da lei (Brasil, 2025).

O diagnóstico publicado pelo Observatório das Políticas Afirmativas Raciais (Opará/Univasf) identificou procedimentos administrativos que comprometiam a efetividade da política, entre eles o fracionamento de vagas, a segmentação de concursos por áreas de especialidade e o uso de sorteios.

A auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União reforçou a dimensão institucional do problema. No Acórdão nº 1.278/2026 – Plenário, o TCU identificou falhas na aplicação dos percentuais legais e ausência de metodologia formal e integrada para monitorar e avaliar a política de cotas. O Tribunal também apontou a inexistência de metas, indicadores e séries históricas capazes de acompanhar sua efetividade.

O problema já não está apenas na existência ou no desenho da política. Está também na capacidade institucional de implementá-la, monitorá-la e corrigir seus desvios.

A Lei nº 15.142/2025 amplia esse debate. Ao substituir a Lei nº 12.990/2014, estabelece reserva de 30% das vagas para pessoas pretas e pardas, indígenas e quilombolas em concursos e determinados processos seletivos da administração pública federal. A nova legislação também atribui aos órgãos responsáveis a tarefa de acompanhar e monitorar sua implementação.

Essa mudança é relevante porque desloca a discussão da pergunta “quantas vagas são reservadas?” para um conjunto mais amplo de questões: como essas vagas são distribuídas? Quem efetivamente ocupa essas posições? Como os resultados são monitorados? Quais mecanismos permitem identificar desvios e responsabilizar instituições?

É nesse deslocamento que situamos a segunda geração das ações afirmativas.

Se a primeira geração esteve concentrada na construção do direito, a segunda precisa estar orientada à governança de sua implementação. Isso significa produzir dados, estabelecer indicadores, acompanhar resultados, garantir transparência, ampliar a participação social e criar mecanismos de responsabilização capazes de corrigir práticas institucionais que esvaziem a política.

A efetividade das ações afirmativas não será determinada apenas pelo percentual inscrito na lei. Ela será medida pela distância entre a reserva prevista e a vaga efetivamente ocupada; entre o direito reconhecido e o acesso produzido; entre a política formulada e a transformação institucional alcançada.

Esse é o horizonte da segunda geração das ações afirmativas: transformar o reconhecimento jurídico da igualdade em capacidade institucional de produzir igualdade.

Ana Luisa Araujo de Oliveira é professora doutora na Univasf (Universidade Federal do Vale do São Francisco). Coordenadora do Opará (Observatório das Políticas Afirmativas Raciais).

Jacyara Silva de Paiva é professora doutora na UFES (Universidade Federal do Espírito Santo). Integrante do Opará (Observatório das Políticas Afirmativas Raciais).

O Opará (Observatório das Políticas Afirmativas Raciais) é um grupo de pesquisa vinculado à Universidade Univasf (Federal do Vale do São Francisco).

Fonte: Nexo.